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债券大年,我们梳理了以下地方政府债券管理政策

来源:华股财经 编辑:华股编辑 时间:2019年03月24日 14:59:15

原标题:债券大年,我们梳理了以下地方政府债券管理政策

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作者:张大雁 北京工隆建通智库研究员

财政部《2018年预算执行与2019年预算草案》中明确,2019年新增地方政府债务限额30800亿元,其中一般债务9300亿元、专项债务21500亿元,为重点项目建设提供资金保障,也为防范化解地方政府隐性债务风险创造更好条件。

1月9日,国务院常务会议要求,加快发行和用好地方政府专项债券,对已经全国人大授权提前下达的地方债要尽快启动发行。

财政部预算司副司长郝磊表示,3月份全国人大批准2019年全部地方政府债务限额后,财政部会将批准的限额及时下达地方,由地方自行均衡发债,争取在9月底之前发行完毕。

郝磊说,要完善政府性基金预算管理体系,将专项债券与其项目资产、未来收益严格对应,确保项目全生命周期和各年度均实现收支平衡,通过锁定单个项目风险,防控专项债券整体风险。

控制限额,由地方自行自还,在9月底前发行完毕。又要抢时间,又要防风险。这对相关部门的业务能力提出了要求,也对财政部的事后监管是一个考验。

要想事后无麻烦,必须事前做规范。

今年注定是债券大年,我们梳理了以下地方政府债券管理政策。

先看中华人民共和国预算法(2014年修正)

第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

提示:第三十五条规定,除发债外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

继续:

第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保,或者挪用重点支出资金,或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为,其他法律对其处理、处罚另有规定的,依照其规定。

违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

提示:第九十四条、第九十六条明确了违法责任。

再看 国发〔2014〕43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》

建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性 基金或专项收入偿还。

提示:此处明确了地方政府一般债券和专项债券的概念。明确专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。

地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

提示:地方政府举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。不得通过企事业单位等举借债务。

要硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。

地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

提示:此处明确中央政府实行不救助原则地方政府难以自行偿还债务时,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制。并进一步强调严肃财经纪律:

建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

随后,财政部下达了关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见-财预[2015]225号

逐级下达分地区地方政府债务限额。各省、自治区、直辖市政府债务限额,由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案,报国务院批准后下达各省级财政部门。

省级财政部门依照财政部下达的限额,提出本地区政府债务安排建议,编制预算调整方案,经省级政府报本级人大常委会批准;根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额,报省级政府批准后下达各市县级政府。市县级政府确需举借债务的,依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划,列入预算调整方案,报本级人大常委会批准,报省级政府备案并由省级政府代为举借。

明确将地方政府债务按一般债务和专项债务分类纳入预算管理:

地方政府要将其所有政府债务纳入限额,并分类纳入预算管理。其中,一般债务纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还;政府性基金或专项收入暂时难以实现,如收储土地未能按计划出让的,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。

提示一般债务以一般公共预算收入偿还,专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2015年4月2日 财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库(2015)83号下发,明确:

地方政府专项债券(以下简称专项债券)是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

专项债券由各地按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还主体为地方政府。

对专项债的期限结构也做出了规定:

专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定,但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。

财政部希望实现市场化发行,所以对信披较为重视:

第九条 各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。

第十条 专项债券存续期内,各地应按有关规定持续披露募投项目情况、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。

要求:

第二十二条 各地应切实履行偿债责任,及时支付债券本息、发行费等资金,维护政府信誉。

第二十三条 登记结算机构、承销机构、信用评级机构等专业机构和人员应当勤勉尽责,严格遵守职业规范和相关规则。对弄虚作假、存在违法违规行为的,列入负面名单并向社会公示。涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

第二十四条 财政部驻各地财政监察专员办事处加强对专项债券的监督检查,规范专项债券的发行、资金使用和偿还等行为。

但,

投资者对披露信息进行独立分析,独立判断专项债券的投资价值,自行承担投资风险。

2016年11月9日,财政部又下发了《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》,其中主要的内容,集中在这个答问录里:财政部印发地方政府一般债务和专项债务预算管理办法

需要注意的是:

《办法》要求,省级财政部门应当及时偿还全省、自治区、直辖市政府债券到期本金、利息等,市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息资金。市县级财政部门未按时足额缴纳债券本息等资金的,省级财政部门可以采取适当方式扣回,并将违约情况向市场披露。

后来,财政部又对各类专项债出台了政策规范:

《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》-财预[2017]62号,主要关注:

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券(以下简称土地储备专项债券)是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为土地储备发行,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。

土储专项债的期限不超过5年:

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应,原则上不超过5年,

还款来源于本地块的土地出让收入:

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入,应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

在《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》 中规定:

第二条 本办法所称的政府收费公路,是指根据相关法律法规,采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路,主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。

第三条 本办法所称地方政府收费公路专项债券(以下简称收费公路专项债券)是地方政府专项债券的一个品种,是指地方政府为发展政府收费公路举借,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

前款所称专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

对项目的要求是收入和还债自求平衡:

第六条 发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

期限不超过15年:

第二十九条 收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应,原则上单次发行不超过15年,具体由省级财政部门会同省级交通运输部门根据项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素综合确定。

接着,财政部进一步放权,下发了关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知-财预〔2017〕89号,各地在国务院批准的专项债务限额内,发行除公路债和土储债之外的债券品种,由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法即可。

项目收益专项债券的特点是债券直接对应项目资产和收益,实现项目收益融资自求平衡。被称为中国版“市政收益债”。但实质仍是地方政府专项债券的一种。

注意对现金流的要求:

分类发行专项债券建设的项目,应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

偿债要求:

专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

不能用其他项目的资金还债,但可以发新还旧:

因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。

2018年2月24日,财政部下发了 关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知-财预〔2018〕34号,这个通知虽然是安排2018年工作的,但是提出了很多地方政府债券的管理原则,如:

(四)落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理

(十)加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应,一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目;债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行,确需调整支出用途的,应当按照规定程序办理,保护投资者合法权益。

财政部还于2018年8月14日,下发关于做好地方政府专项债券发行工作的意见-财库(2018)72号

有意思的是,在财预〔2018〕34号财库(2018)72号中,都强调了各地政府不得以非市场化手段干预地方政府债券发行定价,如财库(2018)72号

地方财政部门不得以财政存款等对承销机构施加影响人为压价。对于采用非市场化方式干预地方债券发行定价的,一经查实,财政部将予以通报。

纵观财政部的相关文件,对于地方政府债券发行采取的是“制定标准,核定限额,自发自还,责任自负”的原则,其管理思路在增加规模 不意味放松管理 财政部2019年地方专项债工作重点中讲得比较清楚。

比较注重市场化发行、公开信息监督。

在2019年地方专项债券大爆发的前夜,于2018年的最后一个工作日,财政部发布了 地方政府债务信息公开办法。 办法要求省级财政部门应当在新增专项债券发行前,提前5个以上工作日公开以下信息:

公开披露拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等。

在债券存续期还要公开截至上年末专项债券对应项目建设进度、运营情况等;截至上年末专项债券项目收益及对应形成的资产情况。

信息公开要具体到每一个项目,具体到收益和融资平衡方案,并且每一个年度还要公开进度,便于跟发行时披露的信息对照检查。

在2019年地方政府债券大爆发的前夜,出台这个办法很有必要。

信息公开,自发自还。其实就是在控制总额的前提下,强调市场约束和自我约束。

近日,财政部领导在人大新闻发布会上回答记者提问时指出:坚持中央不救助原则,坚持谁举债谁负责,做到谁家的孩子谁家抱。坚决查处和问责违法违规行为,发现一起、查处一起、问责一起、终身问责、倒查责任,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

所有的信息都公之于众,随时可查到,接受公众的质疑。

信息一直在那里。

能经得起时间的检验吗?

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