OECD国家预算改革新进展及泰国预算改革

2008年11月01日 00:53:35 来源:财政部网站 作者:http://www.sina.com.
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  一、OECD国家预算改革的最新动态

  OECD官员以“当代预算改革”为题介绍了OECD国家预算改革的情况,认为这些年来许多OECD国家的预算改革取得了很大成功。三大重要因素对这些国家的预算改革发挥了积极的推动作用:一是经济持续增长;二是对严格财政纪律(对财政支出水平的控制)的政治承诺;三是新的预算制度安排适应了发展的要求。OECD官员总结了OECD国家当代预算制度改革的新特点。

  (一)中期预算框架

  采取中期预算框架是目前OECD国家预算改革的一个重要特征。很多国家开始编制为期3年的预算计划。建立中期预算框架的主要任务包括两条:一是要建立起中期可操作的财政目标,预算项目的安排要具有稳定性和可靠性,项目虽然跨年度,但政策目标要稳定,资金安排要有预算。二是要便于支出管理者制定更好的计划。这也是中期预算优于年度预算的重要特征,在中期预算框架中,支出管理者可以更好的对跨年度项目作出计划安排。

  建立中期预算框架的三要素:一是预算详细程度(level of detail),二是时间跨度(Time-span),三是对年度间预算变化的调整(Reconcile Changes)。虽然各国在建立中期预算框架时的具体做法不同,但这三个方面是工作重点。如在时间跨度方面,多数国家采取3年计划,但也有些国家采取5年或更长的时间跨度。

  建立中期预算框架的难点是经济预测(Economic Assumptions)。经济预测是建好中期预算框架的基础,错误的预测可能会导致一定的财政风险,因为经济预测决定中期预算框架下的财政收入和支出预算安排。根据OECD国家经验,控制风险,做好预测的方法包括以下几方面:一是全面完整的信息披露;二是进行灵敏度分析(Sensitivity Analysis);三是要与私人部门的分析进行比较;四是要建立独立的分析机构。此外,经济预测应采取审慎原则。加拿大及荷兰在这方面已经取得一定的经验。

  (二)自上而下(Top-Down)的预算程序

  在过去的预算方法中,OECD国家“自下而上”和“自上而下”相结合的预算程序,这种预算程序当前仍在发挥作用,所发生的变化是更加强调“自上而下”的预算程序。这个程序的基本特点是:事先给各部委设定支出限额(Pre-set Spending Limit for Each Ministry)。限额的设定一方面要反映政府政策的优先次序,另一方面要发挥控制部门支出“自动”增长的作用。OECD国家进行这项改革所呈现的效果是形成了更好的决策(Better Decision Making)。一是各部门对自己的活动安排有更大的自主权;二是信息对称;三是更容易调整资金分配;四是减少支出部门与预算部门“玩游戏”。

  (三)增加预算透明度

  OECD官员认为,预算透明(Budget Transparency)是政府预算制度的灵魂。他们在谈到改革以前的透明度问题时有一句名言:“说有多糟就有多糟”。到80年代后期和90年代初这种情况开始有明显改观。OECD国家增加透明度改革主要致力于三个方面:一是进一步公开预算数据;二是更好地发挥立法的作用;三是更好地发挥社会公众的作用。

  (四)放松对投入(Input)的控制

  这项改革主要体现在以下几个方面:一是放松对公共部门的约束(Deregulation)。其基本含义是各支出单位可以按照活动的需要自主选择投入的方式;二是改变预算拨款控制的细化程度,预算拨款不再直接控制到“工资”、“差旅费”的层次;三是将人力资源管理(Human Resources Management)的功能交给各部门;四是允许支出部门自主选择公共服务设施。比如,支出单位的办公楼不再由政府直接提供,而是由支出单位从市场上选择。放松对投入的控制的最大的好处是各部门和支出单位的行政长官能最有效地管理资源。

  (五)预算注重结果(Results)

  在放松对投入控制的情况下,建立以结果为基础的预算体系(Result-based budget system),对预算结果进行评价。这是一项根本性改革,它使管理者从对“怎么做的”负责,改变为对“做了什么”负责,责任不同了。这种方法的基础是建立“成果(Outcome)”与“产出(Output)”预算编制方法,强调预算中“衡量的是什么、管理的是什么”。

  (六)预算中采用权责发生制

  预算中采用权责发生制的发展非常迅速,从90年代初新西兰首先在政府财务报告和预算中采用权责发生制到现在,已经有一半的OECD成员国在不同程度上采用了权责发生制。实行权责发生制的目标是更真实地反映政府交易的成本;为政府决策提供更有用的信息。但是,采用权责发生制也面临着一些技术上的问题,如在什么范围实行这种方法;如何对待私人部门不存在的资产(如文化遗产、军队资产、基础设施等)等。

  OECD官员认为,“尽管各国改革的进程不同,但所有OECD成员国都在朝着这个相同的方向进行改革”。

  二、泰国的预算改革

  作为会议东道主,泰国详细地介绍其预算改革。泰国预算改革是亚洲金融危机后应国际组织的要求所采取的重大措施。宪法对公共部门改革提出了以下几方面的明确要求:一是提高公民参与程度;二是财政分权;三是提高责任性;四是提高透明度;五是注重绩效。这些要求为预算改革奠定了基础。为了实现宪法的要求,泰国预算改革提出的基本目标是:实行结果预算,即各项预算要提出明确的目标和结果;同时在提高责任性和透明度,以及实行绩效管理的基础上,授与部门更大的权力,提高预算效率。

  (一)改革以前存在的主要问题

  第一,在预算编制方面,主要采取投入控制的方法,对支出分项目进行管理和控制,不注重产出和绩效管理。预算主要由中央控制,部门和管理者在投入方面没有决定权。

  第二,在预算审批方面,议会一般只能对政府提交的预算报告作很小的调整,预算总量的控制、预算执行的信息,特别是中期的预算情况都不是议会关心的范围。

  第三,预算执行由无数财务制度和规章控制,导致一种“以服从为基础”的管理机制,过多的控制使预算单位无法进行更好的绩效管理。

  第四,预算监督与评价不完整、不及时,发现的问题往往忽视,并且不能反馈到以后的预算编制中去。

  针对这些问题,泰国政府从1999起推行公共部门管理全面改革。改革计划包括5个方面:公共部门管理、功能、规章制度的改革;财政预算和政府采购的改革;人事制度改革;法律制度改革;文化和公共价值观的改革。

  (二)政府财政改革计划

  政府财政改革是一种推倒重来的全新改革。根本点是从控制“投入”转变为管理“产出”。这与OECD国家预算改革方向相同,从其改革计划看,泰国似乎打算比OECD国家步伐更快,更彻底。财政改革框架主要包括三个方面:

  1.机构及人事改革。为了实现这方面的改革,泰国议会通过了两项法律,一项是针对公共部门机构改革的法律,包括机构设置、职能调整以及相关制度和规定的修改;另一项是针对人力资源管理方面的法律。它要求各级公务员在为公众服务时要更有活力、更有创造性,更讲求效果。

  2.预算方法和程序的改革。制定新《预算程序法案》,取代1959年的法案,该法案对预算程度和方法作了以下几方面的改革:一是成立政府预算委员会,对有关预算政策进行决策。政策目标由政府制定,部门制定提供服务的目标,预算单位执行政策,生产产出;二是预算要具有前瞻性。预算及绩效都要进行中期预测;三是财政分权。部门有权管理预算,并负责实现其所应提供服务的目标,预算单位要对产出负责。四是实行综合预算。所有财政活动和财政风险都要包括在财政预算政策编制范围之内,不能有任何例外。五是建立良好的预算治理结构,也即实现预算完全透明和高度责任制。预算和绩效报告必须完整、准确、及时地对内阁、议会和公众公开。

  3、建立新的预算工具。为了实施新的《预算程序法案》,泰国预算局设定了新的预算工具。主要工具包括:

  (1)政策决策。分三个层次:政府制定战略目标(Strategic Target);部委制定提供服务的目标(Service Delivery Target);单位制定产出目标(Output Target)。

  (2)公共服务协议(PSA)。该协议是由政府与一个或多个部门签署的。它将各部门提供服务的目标与政府的战略目标联系在一起,协议中部长们要对预算成果作出承诺。

  (3)提供公共服务协议(SDA)。该协议是部门与所属的预算单位之间签署的。它的作用是在协商确定的成本、数量、质量和时间基础上支出单位对预算产出要作出承诺。

  (4)中期支出框架(MTEF)。所有预算支出都必须按照这个框架的要求编制,也就是说,任何一项支出1+3(预算年度)的要求编制预算。MTEF工具要求编制预算时作两方面的预测:一是宏观财政预测,通过预测制定预算限额(Budget Ceiling),并对国债和或有债务进行控制;二是微观预测,要求在支出单位这一层次上按现行政策制定支出预算基线(Baseline)。

  (5)强化的监督和评价系统(EMES)。这个系统与“评价管理信息系统(EMIS)-在线系统”相联接。作用是对预算产出、预算成果进行监督和评价。

  (6)支持系统(SS)。该系统包括预算信息系统、GFMIS、权责发生制会计和预算系统等。

  (7)重要财政管理标准系统(CFMS)。该系统植入预算编制程序,设定了详细的预算标准,加强预算编制。

  目前,泰国改革环境比较宽松。政治上取得广泛支持,重要因素是亚洲金融危机后国际组织对泰国经济改革提出了严格要求,经济出现恢复与增长,财政稳定,国民对经济的信心普遍增强等。目前改革已全面推进。为了适应改革要求,议会修改了宪法,政府机构和人事制度进行了改革,制定了新的预算程序法案,建立了新的预算工具,设立了政府预算政策委员会,赋予了部门和单位更大的预算管理权限和责任等。如果这些改革能够成功实施,泰国预算的透明度、管理水平和效率都将大大提高。但是,推行这项改革并非易事,包括产出预算标准的制定、中期预算方法的采用、权责发生制的实施等技术层面问题能否顺利解决还有很多未知因素。许多更深层次的问题还有待解决,如放松投入管理后,能否对部门和单位预算资金的使用实行有效的管理和监督;在文化背景、法律制度、管理水平与西方国家相去甚远的情况下,能否通过预算程序和方法的改革真正实现预算透明和责任制也将是其挑战和风险。

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