以六项制度建设推进农村改革

2008年11月01日 00:53:36 来源:财政部网站 作者:http://www.sina.com.
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  党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出要加强农村六项制度建设,这是对今后一个时期农村改革做出的全面部署,标志着农村改革已经进入了制度建设的新阶段。六项制度是农村经济体制的六根支柱,是推动农村经济社会发展的动力源泉,是实现农业现代化和农村全面小康的体制保障,必须深刻理解、准确把握,扎扎实实把以推进六项制度建设为主要内容的农村改革不断引向深入。

  以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村体制改革的主要成果,30年的实践证明,这一制度适合我国国情,有利于促进农村生产力发展。《决定》提出要稳定和完善农村基本经营制度,土地承包关系要保持稳定并长久不变,同时要实行“两个转变”,即家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,着力提高组织化程度。《决定》提出的一个“长久不变”和“两个转变”,指明了农村基本经营制度需要稳定和完善的具体内容,成为今后一个时期农村基本经营制度的三个支点。统一经营是统分结合的双层经营体制中的薄弱环节,必须重点予以加强。《决定》指出了作为统一经营主体的四类组织,即集体经济组织、农民专业合作社、各类社会化服务组织和龙头企业,明确了统一经营的发展方向,特别是强调要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织,这就又明确了发展统一经营主体的重点。这是总结国内外经验得出的正确结论。要以《农民专业合作社法》的颁布实施为契机,加快发展农民专业合作社,充分发挥合作社在提高农业竞争力和促进农民增收中的作用。

  必须健全严格规范的农村土地管理制度,坚持产权明晰、用途管制、集约节约、严格管理的原则,坚持最严格的耕地保护制度,实行最严格的节约用地制度,坚守18亿亩耕地这条红线。这是从我国人多地少的基本国情出发做出的具有战略意义的决策。我国人口高峰时期将达15.7亿人,满足人民食物需求要基本立足于国内,必须为子孙后代着想,保护好耕地资源。为此,《决定》提出要层层落实责任,划定永久基本农田,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。为了适应农村劳动力转移和经济发展的新形势,《决定》强调要完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,建立健全土地承包经营权流转市场,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地经营权向种田能手和专业合作社集中,有三大好处:一是有利于提高土地规模化、区域化、规范化种植水平,提高土地产出率;二是有利于提高农业劳动生产率,增加农民收入,从而把高素质的劳动力留在农村;三是有利于把大部分农业劳动力从土地上解放出来,从事二、三产业或养殖业。做好这件事,能够使农业现代化与工业化、城市化协调推进,因而具有重大深远意义。改革以来,农村建设用地增长速度很快,形成了不少空心村,通过宅基地和村庄整理,可节约占地50%以上。《决定》提出要完善农村宅基地制度,依法保障农户宅基地用益物权。对农村宅基地和村庄整理所节约的土地,要优先用于复垦,转为建设用地的,要首先满足集体建设用地需要。为了严格控制城市建设用地的增长,保护被征地农民的利益,《决定》提出要改革征地制度,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制,建立城乡统一的建设用地市场,实行同地同价原则。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。土地问题政策性强,直接牵涉到各方面利益,为了保证土地管理制度改革有序进行,《决定》强调要“抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进土地农村管理制度改革。”

  完善农业支持保护制度,健全农业投入保障机制,是改变农村落后面貌、加快农业现代化的重要举措。《决定》提出要保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,特别是提出“三个大幅度”,即大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入,充分体现了中央对增加农业、农村投入的决心。提高农产品价格,对增加农民收入意义重大。《决定》强调要完善粮食等重要农产品价格形成机制,理顺比价关系,充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。

  农村金融发展滞后,农民贷款难,严重制约着农村经济的发展。《决定》提出建立现代农村金融制度,这是农村经济体制改革的一项紧迫任务。《决定》首先强调,要创新农村金融体制,放宽农村金融准入政策,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系,这是对农村金融体制改革提出的总要求。《决定》提出要加快各类银行和农村信用社改革,强化为农服务职能,特别是提出“县域内银行业金融机构新吸收的存款,主要用于当地发放贷款,”这对于改变目前农村资金大批流向城市的状况,满足农村发展对信贷资金的需求,是一个强有力的举措。《决定》还对发展多种形式的新型农村金融机构、地区性中小银行,规范和引导民间借贷,发展农村保险事业等,做出了重要部署,在农村金融体制改革思路上实现了重大突破。全面地、不折不扣地落实这些要求,农村金融事业发展滞后的状况必将很快得到改变。

  城乡差距不断拉大,是当前我国最突出的矛盾,区域发展差距实质上也是城乡发展差距的反映。科学发展观提出要统筹城乡发展,党的十七大报告提出要形成城乡经济社会发展一体化新格局。《决定》根据科学发展观和十七大的要求,提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度,从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业市场、社会管理六个方面,对如何尽快形成一体化发展的新格局,从改革的角度分别提出了要求,这对贯彻以工补农、以城带乡的方针,促进城乡协调发展,将起到重要促进作用。

  要健全农村民主管理制度,加强基层政权建设,完善乡镇治理机制,健全村民自治机制,使广大农民享有更多更切实的民主权利。《决定》提出,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,密切人大代表同农民的联系。强化农村法制建设,提高农民法律意识,推进农村依法治理。积极发展服务性、公益性、互助性社会组织,完善社会自治功能。

  建立健全农村六项基本制度,是今后一个时期农村改革的基本任务。我们要深刻理解建立六项制度的重大意义,按照《决定》的要求,继续深化改革,使农村经济体制不断焕发出新的活力,在促进农村生产力发展中发挥出制度优势。(作者系中共中央政策研究室副主任)

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