土地资本化:农村产权制度改革新探索

2008年11月01日 00:53:39 来源: 作者:http://www.sina.com.

  农村土地资本化是提高农民财产性收入和农业规模经营效率,建立农民长效增收机制的关键性制度创新。在统筹城乡的综合配套改革中,做实农村集体土地产权,以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本,大胆尝试农地使用权抵押可获得性的农村金融工具创新,是土地资本化的改革路径选择。

  ⊙陈家泽

  

  在社会主义初级阶段,改造传统农业是全面建设小康社会当中最为艰巨的工作之一,也是统筹城乡又好又快发展的焦点所在。但是,中国的传统农业向现代农业的转型,要看到这种农业效率基础之所以形成的制度安排,最重要的是要找到关键环节的改革路径。农村土地的资本化,或许就是我国传统农业改造这一伟大进程的“基础设施建设”。

  从统筹城乡综合配套改革的角度出发,土地资本化的改革路径选择主要包括:做实农村集体产权主体;以土地发展权的贴现分摊土地用途管制成本;以官、民合作的农村金融制度(和金融工具)创新搭建农地使用权抵押可获得性的桥梁。

  第一,做实农村集体产权主体。既然《宪法》到《土地管理法》都给出了农村土地集体所有权主体的多样性表达,实践中就可以在既有的宪政框架下选择具体的实现方式。

  做实集体土地所有权主体,完全可以在法律给定的另一个概念--集体经济组织上来展开和创新思路。具体的实现形式应该可以是因地制宜或多样性的。

  (1)以土地合作社的形式,作为在一个村、组范围内代表全部村民的土地所有权主体,以这种合作社行使所有权人的权力,并代表全体合作社成员的意志与其他主体发生关系。至关重要的是,这种产权主体是农民在自愿原则基础上的一种集合选择,与生俱来地存在着委托--代理关系,代理租金、剩余索取和用手投票的民主政治机制可以迫使代理人把自己的效用目标函数与全体合作社成员的福利目标函数联结和集成在一起,从而使农民在土地上的权益实现和权益保护掌握在农民自己手中。

  (2)以农村金融合作社的形式来代表农地集体产权主体。土地资本化的基本目的,就是要使农民土地权益能够具有类似或近似其他生产要素一样的流动性。农村金融合作社是农民以自己的土地使用权作为权益性资产,自愿集合,分别计量,作为金融合作社发行官方批准的“土地债券”的基础,并以之向相关金融机构进行生产性抵押贷款。当然,这种流动性的取得,尚需政府在农民土地权益的市场对价较难产生的情况下以“看得见的手”来促成金融工具创新。因为,农民土地权益未来收入流在目前的制度安排中具有较为严重的不确定性,恰恰是这种不确定性阻碍了农地权益的抵押。

  (3)在某些乡镇企业发达并已实施了“村企合一”的地区,也可以考虑以这种农村企业作为集体经济组织来代表集体农地产权主体。但在治理方式上,有必要专门成立在“村企合一”框架内的“集体土地权益委员会”,委员由农民直接选举产生,并只向村民代表大会负责,所有集体土地权益的处分和分配,以该委员会三分之二以上代表议决通过方为有效,“村企合一”的产权主体只能根据上述通过的议案,去执行实施。

  第二,以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本。以土地发展权的贴现来分摊土地用途管制的成本,实际上根本用不着政府从自己的财政收入中支付一文钱。因为,市场自然会在土地的供求规律支配下,刺激各类市场主体来支付这一成本。

  那么,要让市场机制起作用,就必须让市场主体对“18亿红线”之外的农村集体建设用地(在一定程度上也可以包括农民宅基地)用途管制有一个松弛性预期。也就是说,立法机构和行政机构应该理解:“18亿红线”是没有弹性的管制,农民在18亿亩土地上只能做一篇文章,其土地发展权由法律规定“自然消失”。

  但是,作为一种物权,其土地发展权随着社会现代化进程、尤其是土地资源越越稀缺的约束,应当是拥有可以预期(当然也具有高度的兑现不确定性)的收益的。当这种物权权益被法律规定“消失”之后,“消失”的成本就不应仅让农民负担。要兑现这种成本,政府也拿不出这么多钱,唯一可行的办法,就是重新修订土地管理法规,放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制,使这部分土地在不影响“18亿红线”和粮食安全的前提下,随着工业化和城市化进程,由市场机制来复归、突显和兑现其本原和潜在的价值。

  此举会使农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富,并使“18亿红线”的用途管制得到补偿,国家需要付出的仅仅是提供制度资源,但发展就会更加公平。

  需要指出的是,由于农业大区规划以及主体功能分区的原因,很大一部分区域的保护性农地(即基本农田)面积会大,建设用地面积会小,耕地保护的责任很重,土地用途管制在集体建设用地上的放宽所可预期的权益比较少。因此,“成本分摊,均衡受益”机制要考虑到这种情况,并设计出一种“耕地保护补偿平准基金”,专门用于这些区域的基本农田保护。基金的来源当然是用途管制放宽之后,集体建设用地在土地市场上产生的收益的一个部分,只是,这种平准基金的补偿,要求在较大范围和较高层次上统筹。

  第三,农地使用权抵押可获得新的农村金融工具创新。按照市场经济规则,去获取或产生与农村土地权益这种抵押物相对称的流动性,就是在反哺农业、支持农村的过程中进行“必不可少、行之有效、入情入理”的金融创新。

  这种创新要能为主流金融机构所认可,还需要一些过渡性制度安排,使之成为土地使用权抵押和银行信贷之间的桥梁。实践中可以设计和操作的方法也应当是因地制宜的。

  (1)在农民土地合作社的基础上,由恰当层级的政府批准,发行特定区域的“土地债券”,然后以这种土地债券为质押,向金融机构申请流动性。在此基础上,由政府组建农业信贷担保公司对上述土地债券的信贷抵押进行担保,并承担约定比例的连带责任。从风险的社会分摊机制考虑,还可以设想以土地合作社成员联保的形式,向农业信贷担保公司反担保,一则降低其担保风险,二则在土地合作社内部成员中分摊风险,增强履约意识。

  土地债券的产生,是农地资产价格的贴现依据,它折射出了特定区域农地未来收入流的预期水平。因此,这种债券要具有流动性。以农地物权权益来寻求抵押的可获得性,就是希望在农业领域能产生和创造比以前更多的流动性。理解这一点,就非常容易理解为什么、怎么样去创新金融工具,以土地资本化的改革思路,在已对农民“少取”的基础上,实实在在地“多予”,并破除一些法规性的浅薄,“放活”农民和农业。

  (2)探索建立区域性的“农村土地银行”。此处所指的“农村土地银行”是以政府出面组织,把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合,“零存整贷”,加快农地流转,推动农业产业化和规模化形成。 “农村土地银行”的储蓄业务和借贷业务,其载体不是货币,而是农地的他物权权益,只是在储、贷两个环节上的利息,是以货币形式来表达的。

  尽管如此,农村集体土地仍然可以凭借自己的物权权益与非银行衍生性准金融产品市场的结合,产生流动性。当然,“农村土地银行”的产生是有条件的,最要紧的条件是:地方政府的批准与出资;各类农地的确权;当地农业产业化的发展对农地流转的需求;农民对农地流转的意愿强弱程度,等等。

  (3)与土地银行的业务发展相关和相匹配,需要在农业的生产、加工、物流、营销这样的价值链上,政府引导组建一系列专业化合作性形态的集体经济组织。比如,各种形式的生产合作社(包括加工合作性、农产品物流合作社、市场营销合作社、农资合作社等)。

  土地资本化是为了增加土地的流动性,这种流动性形成农村和农业的资本积累,在传统农业改造和现代农业发展的初创时期,这才是增长的源泉,而专业化、合作(协作)形态的农业生产组织,才会适应和匹配与规模经济相关的社会化大生产。

  在我国全面建设小康社会进程中,社会主义市场经济体制是国家经济运行的基本制度框架,一些新的改革措施(包括土地资本化等)都将会对既有的制度体系形成挑战。

  统筹城乡发展过程中的综合配套改革,在决定改革方案之前,必须清楚改革的成本和收益有多大,并且要讲究改革艺术,尽可能以过渡型的改革方案来减小改革的阻力,熨平因利益格局变化可能(应当是必然)产生的波动,从而使制度障碍不致放大,改革路径也不致云山雾罩,改革的透明度和预期就让上下左右宽心和放心。

  (作者系成都市社会科学院经济研究所所长)

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