酝酿开征社保税 是否增加个人负担引来热议

华股财经 2010年04月06日 08:49:24 来源:经济参考报
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    沉寂了数年之后,社会保障税再次引起了空前热议。

  在4月1日出版的2010年第7期《求是》杂志上,财政部部长谢旭人发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》,文中提到,完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合,研究开征社会保障税。

    一石激起千层浪。有网民在第一时间表示忧虑,理由是开征社会保障税会增加个人负担。对此,有专家认为,这种担心完全没有必要,开征社会保障税的本质是“费改税”,并不会增加个人负担,无论对完善社会保障的筹资形式、提高社会保障统筹级次,还是从更好地发挥税收调节收入分配作用的角度,社会保障税的开征都具有十分重要的意义,“十二五”期间可能会开征。

  不过,也有观点提出,如果从“费”的征收弹性大于“税”的角度来说,开征社会保障税则有可能增加个人的税费负担。况且开征社会保障税还会遭遇很多制度层面和技术层面的难题,近两年内较难开征。

  聚焦是否增加个人负担成焦点

  财政部研究开征社会保障税的消息一传开,很多人在第一时间内表示了担忧。一网站的投票调查显示,约七成的网友反对开征社会保障税,理由是会增加个人负担。

  “我认为这种担心没有必要,早在大约十年前就曾有人呼吁开征社会保障税,严格意义上,这也不完全是一个全新的税种,而是将现在人们所熟悉的社会保险费转为社会保障税。”中央财经大学税务学院副院长刘桓说,所谓“负担”早已是既成事实,开征社会保障税不会引起公众收入分配格局的太大变化。

  他进一步表示,“费改税”不仅不会导致税负增加,还有两个突出的优点,一是此前的社会保险费用列入税法,提高了法律级次,具有更高的约束力。其二是可以更好地保证使用效果和资金的安全性。社会保障税由税务机关统一征收并缴纳国库,使用过程中会通过正规渠道返回,更有利于公平分配和人员的跨地区流动。

  不过,中国社科院财贸所研究员杨志勇认为“如果只是‘费改税’确实不一定会增加人们的负担,但是如果从‘费’的征收弹性大于‘税’的角度分析,开征社会保障税则有可能增加个人的税费负担。”

  北京工商大学经济学院财政税收研究中心主任李友元还提醒,社会保障税以工资薪金为课税对象,纳税人的资本性收入和其他非劳动性收入不在征收范围,且一般实行比例税率,对低收入者也不设置减免,不像个人所得税设置生计费用的扣除标准(即人们常说的起征点),“所以,高收入阶层负担相对较轻,具有较高的累退性。”

  她介绍说,社会保障税是世界上多数国家社会保障制度的一种筹资手段,但具体称谓不同。有的国家通过立法直接称之为税,如美国的工薪税;有的国家称为社会保险缴款,这种缴款制度一般由国家立法强制实施,具有某些税收的特征,并由税务部门征收管理。

  1999年实施的《社会保险费征缴暂行条例》规定,社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。据了解,目前我国有20多个省市由税务机关代征各项社会保险费。

  首都经济贸易大学税收研究所执行所长丁芸说,通常而言,社会保障税主要是对薪金和工薪所得(即劳动所得)课征,它是当今世界各国所得课税体系中的一个重要组成部分。

  聚焦着力调整收入分配

  “研究开征社会保障税,在现阶段具有重大的理论意义和积极的现实意义。”丁芸说。

  在她看来,开征社会保障税可以解决社保覆盖面窄,筹集标准不统一,社会化程度低等诸多问题,还可以解决社保统筹缺少法律依据,手段软、刚性不足的现状,从而理顺社保管理体制。因此,“无论是从完善社会保障的筹资形式而言,还是从提高社会保障统筹级次的角度来看,社会保障税的开征都具有十分重要的意义。”

  不仅如此,社会保障制度及税收制度的完善与收入分配等问题紧密相关。“现阶段收入分配差距逐渐拉大,低收入群体缺乏相应的社会保障,开征社会保障税可以在一定程度上更好地发挥税收调节收入分配的作用。”她说。

  李友元进一步指出,在一定意义上,社会保障税是调节收入分配的有力工具。这一作用与社会保障制度相联系,采用社会保险的方法由全社会来承担不确定和非理性风险“也就是说,个人缴纳与其从社会保险中得到的好处无对应关系。”与社会保险类似,社会保障税也起到了一定的再分配作用,更重要的是,它为社会保障制度的实施提供了稳定的资金来源,可以用税收的强制性解决现行缴费方式的欠缴问题。

  据介绍,一般来说,社会保障税的征税对象是工资薪金。多数国家由雇主和雇员共同承担,但双方负担的比例各国不尽相同。税率形式各国也不相同,大部分国家实行比例税率,个别国家采取全额累进税率,还有少数国家的个别保障项目采用定额税率。征收办法上,大多数国家实行由雇主扣缴。

  根据承保对象和承保项目分类设置的方式,社会保障税大体上有三种模式:一是针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税和特定社会保障税并存;二是以承保对象(雇员、自营者、自愿投保者、个体或独立经营者等)为标准分类设置社会保障税;三是单纯以承保项目(疾病、失业、老龄、工伤等)而分类设置社会保障税。

  以英国为例,英国采用按承保对象而分类设置的对象型社会保障税模式。其政策目标是救济贫民,其税种项目少,费率低,简便易行,更能体现社会公平,全体被保险人规定有相同的保险收益待遇,其数额能保障公民的最低生活水平。

  就我国而言,丁芸建议,在社会保障税课税对象的设计上,主要应以雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主的事业纯收益额为主“这样可以与个人所得税和企业所得税的课税基础大体保持一致,可以在各企业代扣代缴个税时同步进行,便于税务机关对税基的控制和征管。”

  在税目的设计上,“我个人认为目前不应设置太多的税目,在开始阶段可以仅设立养老保险、大病保险以及失业保险这三个税目。随着经济发展水平的不断提高,在时机成熟时还可以考虑适当增加一些税目。”丁芸说。

  至于税率,她认为,社会保障税各税目的税率与现行各项社会保险的缴费比例保持一致“这样设计可以保证开征社会保障税这一新税种时,不会增加社会公众的税收负担,因为即使社会保障税不开征,大家同样需要交纳相应的社会保险费。”

  具体到征收管理环节,丁芸表示,社会保障税由税务机关负责征收,最大限度地保证社会保障税征管的效率。征收入库的社会保障税由社会保障资金的运营部门负责使用,同时由财政部门负责监督“三个部门各司其职、相互配合、相互监督,从而保证社会保障税的专款专用,使社会保障税的作用能够充分发挥。”

  聚焦开征难题不少时机存疑

  对于广受关注的开征时间,专家的看法却各不相同。刘桓预测“‘十二五’期间肯定开征。”他表示,某种程度上,现在开征也没有很大障碍,从费改税的角度说,已经存在一定的征收基础,只不过征收将更加规范化和法制化。

  杨志勇则没有那么乐观“当前费改税条件尚不具备,近两年也不一定开征。况且,最近对社保负担有不少争议,甚至有人说中国的社保负担世界最重,至少这方面就需要评估之后再做行动。”

  “开征社会保障税的前提是完善的社会保障制度,在我国农村社会保障制度尚未建立,社会保障制度还存在二元结构的情况下,开征社会保障税会遭遇很多制度层面和技术层面的难题。”李友元说。

  她提出了一系列疑问:我国现阶段社会保障制度是由各省统筹,征收标准和支付标准不一。“改征税后,各省各自为政的局面势必打破。那么,西方国家那种各地社会保障税征收标准和支付标准不同的做法在中国是否可行?我国各地方政府财力相差很大,采取征税方法,税制如何设计?这不是简单地把原来的缴费转化为纳税的问题。”

  此外,如果开征社会保障税,亟待解决的问题还包括:养老保险原有的空账问题如何解决;社会保障税是否只在城市征收;原来社会保障制度实行统账结合,个人账户部分由中国社保基金理事会统一管理,费改税后,社会保障税收入是否全部纳入财政管理等等“以上所提到的只是一些浅层次的问题。实际上,社会保障税开征涉及的问题在制度层面上还有很多。”

  刘桓还指出,费改税必然会导致部门利益格局的变化,因此,各部门的利益调整可能是开征面临的难题之一,除此之外,社会保险费用的缴纳者和使用者是不对应的“费改税”后,社会保障税的缴纳与使用之间的对应关系如何处理也将是一个难题。

  李友元认为,现阶段应加快社会保障制度的改革和完善,特别是推进农村社会保障制度进一步完善,同时,对开征社会保障税应进行全面研究。

  “和任何一个新事物一样,开征社会保障税不可能一蹴而就,这需要一个逐步推行的过程,在设立之初很有可能采用试点的方式。”丁芸指出,在社会保障税的开征过程中,还应积极创造各种配套条件,诸如社会保障的立法问题、社保资金的保值增值问题、建立并完善社会保障预算等等,从而建立真正适合社会主义市场经济体制的社会保障制度。

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